加强资源环境审计助力生态文明建设

加强资源环境审计 助力生态文明建设

我国面临着十分严峻的资源环境问题，产生这些问题的原因是多方面的，但其中发展理念及干部考核体系的偏差是主要原因之一。为此，迫切需要加强资源环境审计，破解资源环境困境，扎实推进我国生态文明建设。　　一、大力推进生态文明建设和加快干部考核制度改革，均对资源环境审计提出了迫切需求

大力推进生态文明建设对资源环境审计提出了迫切需求。中共十八大将生态文明建设提高到前所未有的高度，强调必须与经济建设、社会建设、文化建设和政治建设五位一体地系统推进，并着重从资源节约、环境保护、生态保育和空间优化等方面作了系统阐示。资源环境是生态文明建设成败的关键，特别需要对各级党政干部的资源环境行为进行监督和约束。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对资源环境问责提出了明确要求：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”(第51条)，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”(第52条)。同时，中共中央国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》又进一步强调了要加强资源环境审计。　　资源环境审计是生态文明建设的重要制度保障。其一，资源环境审计有助于监督和制约各级党政机关和主要领导干部的行为，纠正其片面追求经济增长而忽视资源环境保护的不良倾向，从而有助于实现健康可持续发展。其二，资源环境审计有助于直接或间接地摸清一个地区的资源环境家底，从而有助于资源环境科学决策。其三，资源环境审计有助于防止资源资产及其收益流失，从而有助于为国家和人民保全国家自然资源资产及其收益。　　加快干部考核制度改革对资源环境审计提出了迫切需求。“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”(第14条).2013年12月6日中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》：“政绩考核要突出科学发展导向。地方党政领导班子和领导干部……考核考察，要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名”。“完善政绩考核评价指标。根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”。“实行责任追究。制定违背科学发展行为责任追究办法，强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任”。　　二、我国资源环境审计大致已经历了三个发展阶段　　第一阶段：1983至1998年。没有明确提出环境审计的概念，但在审计项目中涉及到一些对环境保护资金的审计事项，例如对4个城市环境保护补助资金的审计，对13个城市排污费的审计。　　第二阶段：1998年至2002年。1998年审计署成立了农业与资源环保审计司，明确了环境审计职能。期间，审计署主要从促进环境污染治理和促进生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计。中国审计署于2000年当选为亚洲审计组织环境审计委员会主席，环境审计的国际交往日趋活跃。　　第三阶段：2003年至2013年底。2003年6月，审计署成立环境审计协调领导小组，标志着环境审计成为一项全署性的工作。《审计署关于加强资源环境审计工作的意见(20090904)》对资源环境审计工作进行了说明：(1)提出了资源环境审计的指导思想，即深入贯彻落实科学发展观，以促进贯彻落实节约资源和保护环境基本国策为目标，紧紧围绕我国资源环保工作的中心，积极开展资源环境审计，维护国家资源环境利益，防范资源环境风险，保障国家资源环境安全，充分发挥审计在促进资源开发利用管理和生态环境保护中的“免疫系统”功能。(2)提出了资源环境审计的三大任务，即检查资源环保政策法规的贯彻执行和战略规划的实施情况，分析政府履责绩效，促进落实和完善相关政策制度，规范资源开发利用管理和环境保护工作行为；检查资源环保资金的征收、分配、使用和管理情况，揭露存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价资源环保资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益；检查资源环境相关项目的建设和运营效果，揭示和查处资源开发利用管理和环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，加强资源环境管理，维护国家资源环境安全。(3)提出要不断创新资源环境审计方式与方法，包括积极开展合作审计、积极开展跟踪审计、积极运用信息技术与方法等。(4)提出要建立和完善资源环境审计工作制度，包括建立和完善审计机关内部组织协调机制；建立和完善审计机关与主管部门协调配合机制；建立和完善资源环境审计工作规范；建立和完善资源环境审计工作报告制度。　　近30年的资源环境审计，在监管资源环境规费收支、保全国有资源资产及其收益等方面发挥了重要作用，也对资源环境保护间接发挥了积极作用。然而，与我国资源环境形势快速发展相比，与公民环境意识不断增强相比，与生态文明建设目标和要求相比，还存在诸多不适应的问题，迫切需要拓展资源环境审计思路、创新资源环境审计制度。　　三、大力加强资源环境审计，助力首都生态文明建设　　转变资源环境审计的思路。我国资源环境审计，在既有的工作基础上必须实现三个根本性转变。一是审计内容须从对资源环境资金的审计，转向对资源环境本身的审计，从“盯钱”转向既“盯钱”也“盯事”还“盯人”。二是须从对资源环境行为的审计，转向资源环境变化结果的审计，更加注重资源环境本身的变化，为资源环境问责提供坚实的基础。三是审计思维须从狭义的审计思维，转向宏观指导、多部门融合的广义审计思维，着眼于为破解资源环境困境、促进生态文明建设提供支撑。四是审计手段须从传统查账为主的审计，转身既查账、又查实的审计，注重调查研究资源环境实际变化及广大市民的反映。　　明确资源环境审计的内涵。所谓审计，是由国家授权或接受委托的专职机构和人员，依照国家法规、审计准则和会计理论，运用专门的方法，对被审计单位的财政、财务收支、经营管理活动及相关资料的真实性、正确性、合规性、效益性进行审查和监督，评价经济责任，鉴证经济业务，用以维护财经法纪、改善经营管理、提高经济效益的一项独立性的经济监督活动。所谓资源环境审计，是国家审计机关及其授以机构，依照国家相关法律法规、审计准则、会计理论、专业规程、技术标准等，对政府、企事业单位等行为主体的资源环境相关活动及其效果、社会经济活动的资源环境效果等，进行审查、监督、评价及追溯的活动。　　确认资源环境审计的功能。审计在我国社会经济发展中的五大功能，在资源环境审计中都有充分体现，即资源环境审计发挥着监督、控制、制约、法治和免疫的功能，其中，监督旨在监督与资源环境有关的违法、违规行为及其主体；控制旨在调控社会经济发展的方向、速度、规模、效率、质量、公平等；制约或平衡则旨在社会经济发展与资源环境灌溉面积占用之间寻求平衡；法治指重视资源环境法律法规、规划、程序、规程、标准等的执行；免疫或预警则强调资源环境承载力的基础性作用，加强自然资产的保护、保值和增值。　　重视资源环境审计的作用。资源环境审计，是实现科学发展的重要抓手，资源环境问题是科学发展的核心问题；是生态文明建设的重要手段，生态文明建设制度的重要组成部分；国家治理体系的重要内容：审计本身就是国家治理体系的重要组成部分；不能把资源环境问题管好的政府不是一个治理有方的政府——负责的政府必须要把资源环境问题解决好；政府政绩考核的重要基础；干部制度改革的重要方面。　　明确资源环境审计的对象。资源环境审计的对象是政府，包括市级政府、区县政府等。政府是资源环境审计的绝对客体(对象)：政府是资源配置的主体；政府是环境保护的主体之一；政府是生态保护、修复与生态红线的守护主体；资源环境生态行为偏差者往往是政府(直接行为主体+间接行为主体).　　厘清资源环境审计的内容。目前环境审计的内容主要包括对环境专项资金绩效的审计、对环境建设项目效益的审计、对环境保护部门(含生态环境建设主管部门)职责履行情况的审计、对环境政策法规落实情况的审计等。为适应首都生态文明建设的迫切需要，必须将审计内容拓展为资源环境生态本身的变化：资源基础及其变化；环境质量及其变化；生态服务及其变化；资源环境生态资金使用及项目执行；资源环境政策法规落实情况等。 　　确认资源环境审计的瞄准重点。首先，要瞄准问题最多、最重的方面，包括以PM2.5为核心的大气质量问题；以水质恶化为主的水环境问题；以土地征占拆迁为主的土地问题等。其次，要瞄准关注度最高、反映最强烈的方面，包括关乎经济利益、关乎人民健康、关乎首都形象、关乎首都功能的资源环境方面。　　确认资源环境审计的关键指标。一是土地类指标，包括耕地面积保有量及其增减率、基本农田保有量及其增减率、建设用地新增面积及征地拆迁补偿到位率，以及土地出让金收支情况。二是水资源类指标，包括自来水水质达标率、集中饮用水源地水质达标率、水体水质达标率等。三是能源类指标，包括单位GDP能耗、节能减排任务完成率等。四是空气质量类指标，包括PM10浓度及其达标率、PM2.5浓度及其达标率等。五是林草生态类指标，包括林草覆被率、森林防火病虫害防治等。　　加强资源环境审计能力建设。充实资源环境审计队伍，使之成为资源环境监管、生态文明建设的守护者、促进者。加强资源环境审计培训，重点加强资源环境基本知识培训、资源环境法律法规培训，加强资源环境审计技能培训等。

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